第三章 金融机构反洗钱义务

【内容提要】本章是关于金融机构反洗钱义务的规定，全章共八条，分别对金融机构应履行的建立反洗钱内部控制制度、客户身份识别、大额交易和可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存、开展反洗钱培训和宣传等义务做出了明确规定。本章同时规定，中国人民银行会同银监会、证监会、保监会制定金融机构建立客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度的具体办法，中国人民银行单独制定金融机构大额交易和可疑交易报告的具体办法。  

  第十五条 金融机构应当依照本法规定建立反洗钱内部控制制度，金融机构的负责人应当对内部控制制度的有效实施负责。金融机构应当设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作。

【条文释义】本条是关于金融机构反洗钱内部控制的规定，由两款组成。其中，第一款规定了两个方面的内容，一是要求金融机构依法建立反洗钱内部控制制度，二是金融机构负责人对反洗钱内部控制制度的有效实施负责。第二款要求金融机构设立或指定机构负责反洗钱工作。

一、反洗钱内部控制制度概述

内部控制制度一般指金融机构为实现经营和管理目标，有效规避和控制经营风险，通过制定和实施一系列的制度、程序和方法，对市场风险、法律风险、操作风险等风险进行事前防范、事中控制、事后监督的动态过程和机制。

伴随审慎监管原则的确立和发展，金融机构建立健全内部控制制度，加强风险管理的重要性日益突出。我国《银行业监督管理法》、《证券法》等新近立法在确立以风险为导向的审慎监管原则的同时，明确要求金融机构应当加强风险管理和内部控制制度，国务院有关金融监督管理机构则陆续发布了《商业银行内部控制指引》、《证券公司内部控制指引》、《保险公司内部控制制度建设指导原则》、《保险中介机构内部控制指引（试行）》等一系列规范性文件。在进一步规范市场经济秩序和建立商业诚信的过程中，内部控制制度是否健全、业务处理流程是否规范也将逐步成为客户选择金融机构和特定非金融机构的重要考虑因素。

金融机构是货币经营机构，更是社会资金流动的载体，借助代理业务关系、高科技手段以及金融衍生产品，资金在全球范围内的流动成为现实。金融机构，尤其是银行类金融机构客观上很容易被犯罪分子利用从事洗钱活动。金融机构一旦涉嫌洗钱活动以及其他违法犯罪活动，将严重影响金融机构在公众中的形象和声誉，削弱公众对金融机构的信任，影响其资金安全、经济效益和稳健经营，甚至涉入司法程序，引发挤兑、支付和破产危机。国际商业信贷银行（BCCI）破产案和美国里格斯银行（Riggs National Bank）收购案就是例证。因此，洗钱风险的控制和预防是金融机构风险管理的重要内容，反洗钱内部控制制度是金融机构内部控制制度的重要组成部分。要求金融机构建立反洗钱内部控制制度，有利于提高金融机构的风险意识，加强自我约束和风险管理，引导金融机构全面切实履行客户身份识别、可疑交易报告、交易记录保存等反洗钱义务，逐步实现反洗钱监管由单纯的合规监管向合规监管和风险监管并重、以风险性监管为主，注重现场检查向现场检查和非现场检查相结合、以非现场检查为主，由实质性检查为主向根据被监管者反洗钱内控制度执行情况决定实质性检查的范围、时间和方法、适当减少实质性检查，由单纯强调严查重罚向引导被监管者建立责权分明、平衡制约、制度健全、运作有序的反洗钱内控制度等四个方面的转变。建立反洗钱内部控制制度、不仅不会影响金融机构正常的业务活动，也是金融业进一步实现审慎监管、依法行政的应有内容。

二、反洗钱内部控制的具体内容

金融机构应当建立反洗钱内部控制制度是国际组织和各国（地区）立法普遍要求采取的反洗钱措施。美国《爱国者法》、英国《反洗钱条例》、德国《严重犯罪收益侦查法》、比利时《防止金融系统洗钱法》等多数国家和地区的反洗钱立法都对反洗钱内部控制制度的具体要求进行了细致规定，美国、英国、德国、比利时等开展反洗钱工作比较先进的国家，还明确要求金融机构应指定反洗钱合规官员，专门负责本机构的反洗钱事务。

金融行动特别工作组（FATF）反洗钱40项建议第15条规定，金融机构应制订反洗钱和反恐融资措施。这些措施应包括：（1）制订内部政策、程序和控制措施，包括在管理层指派监察人员，以及在聘用员工时采用严格的审查程序，确保雇员素质良好；（2）持续进行雇员培训计划；（3）建立审计机制，以对系统进行测试。

沃尔夫斯堡集团《全球私人银行反洗钱准则》规定，银行应建立由私人银行家、独立运作组织、内部审计等参与的多层次控制体系，并采取措施建立切实可行的标准的内部控制政策。内部控制政策应包括：时机的适时选择、控制的程度和范围、义务责任以及追踪调查等问题，并由专门独立的审计职能机构检验其预期效果。巴塞尔银行监管委员会《关于防止利用银行系统用于洗钱的声明》指出，所有银行应正式采取与本声明中的原则一致的政策，并且应确保将有关政策通知各地所有相关的雇员。为促进遵守这些原则，银行应采用识别客户与保留交易内部记录的特定程序。内部审计范畴需要适当扩展，以便建立检验遵守本声明情况的有效手段。

一般而言，反洗钱内部控制制度的设计和制定应至少达到三个方面的目标：一是应将反洗钱要求融入业务工作程序和管理系统，使反洗钱成为金融机构整体风险控制的有机组成部分，成为全体员工自觉维护自身机构信誉，防止本机构被洗钱犯罪分子利用的制度保证，从而避免或减少被动卷入洗钱活动而产生的法律风险、经济损失以及对自身信誉的损害。二是反洗钱内部控制制度的制定和实施应能够保证本机构通过客户身份识别等基本制度，有效发现、识别和报告可疑交易，协助反洗钱监管机关和司法部门发现和打击洗钱等违法犯罪活动。三是反洗钱内部控制制度应与金融机构的经营规模、业务范围和风险特点相适应，并具有根据自身业务发展变化和经营环境变化而不断修正、完善和创新的能力，为金融机构应对不测或突发事件奠定坚实的基础。

本法第16条至第22条对金融机构应履行的反洗钱义务进行了较为详细的规定。为有效地履行反洗钱义务，金融机构必须根据自身的业务特点和面临风险的具体情况，制定履行法定反洗钱义务的工作程序、业务流程、责任制度、管理体制、内部评估和稽核制度。反洗钱内控制度的核心内容一般包括：客户身份识别、报告大额和可疑交易、保存客户身份资料和交易记录的内部操作规程，反洗钱工作保密制度，确保反洗钱工作制度有效执行的内部审计和稽核制度，保证董事会和高级管理层及时掌握反洗钱工作情况的报告制度，员工反洗钱定期培训计划等。

值得注意的是，由于本法第9条规定国务院有关金融监督管理机构对所监督管理的金融机构提出建立健全反洗钱内部控制制度的要求，因此，本条规定金融机构应当依照本法规定建立反洗钱内部控制制度，不仅要求金融机构的反洗钱内部控制制度应当符合法律规定的履行客户身份识别、报告大额和可疑交易、保存客户身份资料和交易记录制度等反洗钱义务的需要，而且应当满足国务院有关金融监督管理机构的要求，包括内部控制制度的原则要求以及现行《商业银行内部控制指引》、《证券公司内部控制指引》、《保险公司内部控制制度建设指导原则》、《保险中介机构内部控制指引（试行）》等规范性文件的有关规定。

三、关于金融机构负责人对反洗钱内部控制制度的有效实施负责

2003年1月人民银行发布《金融机构反洗钱规定》，要求金融机构建立健全反洗钱内控制度，设立专门的反洗钱工作机构或者指定其内设机构负责反洗钱工作，并配备必要的管理人员和技术人员。金融机构应当根据实际需要，在其分支机构设立专门机构或者指定专人负责反洗钱工作，并按照分级管理的原则，对下属分支机构执行本规定和反洗钱内控制度的情况进行监督、检查。新设金融机构或者金融机构增设分支机构应当制定有效的反洗钱措施。《金融机构反洗钱规定》实施以来，为了防范洗钱风险，加强内部管理，树立良好市场形象，绝大多数银行类金融机构都较好地履行了建立反洗钱内部控制制度、设立或指定专门机构、配备专门人员等义务，中国工商银行、中国建设银行、中国银行、交通银行等金融机构还专门制定了反洗钱管理办法或反洗钱工作指引。据统计，2005年中国人民银行对3351家商业银行进行现场检查，未履行建立反洗钱内部控制制度、设立或指定专门机构、配备专门人员等义务的机构仅74家，占比2.20%。但是，尽管商业银行都能够按要求建立相应的反洗钱内部控制制度，但这些制度的质量及其有效实施还需要不断改进，制度停留在表面是一个具有普遍性的问题。甚至有不少金融机构对反洗钱工作存在不正确认识，把反洗钱工作当作负担，把反洗钱内部控制制度当作应付监管者要求的表面文章。有些商业银行的分支机构甚至出现主管反洗钱工作的高层管理人员带头违法反洗钱规定的情况。同时，由于《金融机构反洗钱规定》的适用范围尚未包括证券公司、期货经纪公司、保险公司等非银行金融机构，国务院有关金融监督管理机构发布的内部控制指引没有明确的反洗钱要求，非银行金融机构洗钱风险的认识水平以及反洗钱内部控制制度建设情况较商业银行更为令人担忧。因此，为提高法律实施的有效性，本条第一款在法律层面明确规定金融机构应当建立反洗钱内部控制制度的同时，明确规定金融机构的负责人对本机构反洗钱内部控制制度的有效性负责，在反洗钱方面体现了良好的公司治理以及董事、监事和高级管理层对内部控制承担直接责任的要求。根据《反洗钱法》第31条以及《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》的有关规定，金融机构未按照规定建立反洗钱内部控制制度，情节严重的，国务院反洗钱行政主管部门有权建议国务院有关金融监督管理机构对负有直接责任的董事、高级管理人员依法采取行政措施，包括：警告、取消任职资格或从业资格、禁止一定期限内直至终身从事金融业工作，并责令金融机构对其给予纪律处分。

四、关于反洗钱内部控制的机构设置要求

金融机构在世界各国都受到严格监管，在市场准入和风险管理方面，都有严格的标准和要求。鉴于反洗钱对于打击刑事犯罪的重要意义以及资助恐怖活动与洗钱联系日益紧密，各国金融监管当局均加强了对金融机构的反洗钱监管，反洗钱要求日益严格，金融机构违反反洗钱要求可能导致不必要的法律风险，或者被处以高额罚款，甚至被责令退出市场。同时，为防止被犯罪分子利用从事洗钱活动，金融机构需要建立完备的组织结构和管理体系，配备适当的人力资源和技术设备。因此，无论从其所应承担的反洗钱义务，还是从其本身自有资源能力而言，金融机构都有必要设立专门的反洗钱机构，或指定内设部门专门承担反洗钱工作。目前，一些著名的国际大银行都专门设立了合规部，或指定法律部负责反洗钱工作。

考虑到金融机构在组织结构、经营规模、业务范围和风险特点等方面存在差异，以及适当平衡经营成本、人力资源与反洗钱工作需要的关系，本条第二款没有统一要求金融机构设立反洗钱专门机构，而是灵活规定金融机构可以在设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作之间进行选择。反洗钱专门机构是指金融机构为履行法律规定的反洗钱义务专门设立的、专职负责反洗钱工作的独立机构，通常由反洗钱合规官担任部门负责人。指定内设机构是指金融机构为履行法律规定的反洗钱义务，指定一个或若干个已有的内设部门负责客户身份识别、大额和可疑交易报告、客户身份信息和交易记录保存等工作。实践中，许多金融机构就是指定法律合规部、财务会计部、资金结算部、审计部、安全保卫部等内设机构负责反洗钱工作。金融机构设立反洗钱专门机构或者指定内设部门负责反洗钱工作还主要包括两个方面的含义：一是金融机构必须配备必要的管理人员和技术人员，给予必要的财务保障和技术支持；二是反洗钱专门机构或者指定的内设部门应具有一定的独立性和超然性，不直接干涉或参与业务部门的日常经营活动。

（文章来源：青岛反洗钱研究工作室）